Общественная палата Российской Федерации была сформирована в соответствии с федеральным законом «Об Общественной палате Российской Федерации». Согласно Закону, Общественная палата избирается каждые три года и осуществляет взаимодействие граждан с органами государственной власти и местного самоуправления в целях учета потребностей и интересов граждан, защиты их прав и свобод при формировании и реализации государственной политики, а также в целях осуществления общественного контроля за деятельностью органов власти [1].

Согласно федеральному закону №235-ФЗ от 23 июля 2013 года Общественная палата должна состоять из 166 (ранее — из 126) членов, представляющих 3 равнозначные группы. Это 40 граждан, которых указом утверждает Президент РФ; 83 представителя региональных общественных палат; 43 представителя общероссийских общественных объединений.

Закон определяет следующие задачи Общественной палаты [17, с. 48]:

1) привлечение граждан и общественных объединений к реализации государственной политики;

2) выдвижение и поддержка гражданских инициатив, имеющих общероссийское значение и направленных на реализацию конституционных прав, свобод и законных интересов граждан и общественных объединений;

3) проведение общественной экспертизы (экспертизы) проектов федеральных законов и проектов законов субъектов Российской Федерации, а также проектов нормативных правовых актов органов исполнительной власти Российской Федерации и проектов правовых актов органов местного самоуправления;

4) осуществление в соответствии с настоящим Федеральным законом общественного контроля (контроля) за деятельностью Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также за соблюдением свободы слова в средствах массовой информации;

5) выработка рекомендаций органам государственной власти Российской Федерации при определении приоритетов в области государственной поддержки общественных объединений и иных объединений граждан Российской Федерации, деятельность которых направлена на развитие гражданского общества в Российской Федерации;

6) оказание информационной, методической и иной поддержки общественным палатам, созданным в субъектах Российской Федерации, и общественным объединениям, деятельность которых направлена на развитие гражданского общества в Российской Федерации;

7) привлечение граждан, общественных объединений и представителей средств массовой информации к обсуждению вопросов, касающихся соблюдения свободы слова в средствах массовой информации, реализации права граждан на распространение информации законным способом, обеспечения гарантий свободы слова и свободы массовой информации и выработки по данным вопросам рекомендаций;

8) осуществление международного сотрудничества в соответствии с целями и задачами, и участия в работе международных организаций, а также в работе международных конференций, совещаний и в других мероприятиях.

Закон достаточно детально прописывает порядок формирования Общественной палаты, функции, права и обязанности. Данный институт был призван стать первым механизмом обратной связи внутри властной вертикали. Естественно, далеко не всеми представителями научного и экспертного сообщества это нововведение было воспринято как реальный механизм общественного контроля.

Так, Л.Ю. Грудцына подвергла сомнению ее статус как символа гражданского общества, отмечая некоторые элементы иллюзорности данного социального института [11, с. 120]. Идею Общественной палаты раскритиковали и авторы резолюции Парламентской Ассамблеи Совета Европы (ПАСЕ) по России. В многостраничном докладе говорится по этому поводу следующее: «...трудно понять, почему возникла необходимость в создании нового органа, выполнение функций которого обычно осуществляет избранный демократическим путем плюралистический парламент, с одной стороны, и подлинно независимое и свободное гражданское общество, с другой».

Л.Ю. Грудцына считает, что, если внимательно вчитаться в ст. 1 («Общие положения») и 2 («Цели и задачи Общественной палаты»), то нетрудно заметить, что они во многом пересекаются с целями и задачами Государственной Думы, члены которой получили мандат доверия избирателей и которая в идеале должна быть органом, представляющим интересы народа [12, с. 18]. Стоит не согласиться с данной точкой зрения, поскольку Общественная палата создавалась не как «параллельный парламент», а как институт гражданского общества, политически не ангажированный, стоящий над партийными разногласиями, конфликтами и идеологическими антагонизмами.

Напротив, А.А. Панов считает, что создание механизма поддержания постоянного диалога между представителями гражданского общества и органами власти способно существенно повысить возможности их взаимодействия. В этой связи закрепление правового статуса Общественной палаты на уровне федерального закона означает важный шаг в развитии общественных институтов, способных оказывать влияние на властные решения [21, с. 22-30]. В.В. Гриб считает, что создание Общественной палаты РФ позволило начать процесс институализации системы общественного контроля в нашей стране с участием общественных объединений и граждан России [9, с. 7].

Критика Общественной палаты РФ во многом сводится к двум основным вопросам: порядку формирования и полномочиям. Формирование Общественной палаты в настоящий момент происходит следующим образом. Президент Российской Федерации по результатам проведения консультаций с общественными объединениями, объединениями некоммерческих организаций, российскими академиями наук и творческими союзами определяет кандидатуры сорока двух граждан Российской Федерации, имеющих особые заслуги перед государством и обществом, и предлагает этим гражданам войти в состав Общественной палаты.

Граждане Российской Федерации, получившие предложение войти в состав Общественной палаты, в течение тридцати дней письменно уведомляют Президента Российской Федерации о своем согласии либо об отказе войти в состав Общественной палаты.

Президент Российской Федерации в течение тридцати дней со дня получения им письменного согласия граждан Российской Федерации войти в состав Общественной палаты указом утверждает определенных им членов Общественной палаты и предлагает им приступить к формированию полного состава Общественной палаты.

Не позднее тридцати дней со дня утверждения Президентом Российской Федерации определенных им членов Общественной палаты общероссийские, межрегиональные и региональные общественные объединения направляют в Общественную палату заявления о желании включить своих представителей в состав Общественной палаты, оформленные решениями руководящих коллегиальных органов соответствующих объединений.

Указанные заявления должны содержать информацию о деятельности общественного объединения, а также сведения о представителе, который может быть направлен в состав Общественной палаты.

Члены Общественной палаты, утвержденные Президентом Российской Федерации, в течение шестидесяти дней со дня своего утверждения в соответствии с установленной Регламентом Общественной палаты Российской Федерации процедурой конкурсного отбора принимают решение о приеме в члены Общественной палаты сорока двух представителей общероссийских общественных объединений – по одному представителю от общественного объединения.

Члены Общественной палаты, утвержденные Президентом Российской Федерации, совместно с представителями общероссийских общественных объединений, принятыми в члены Общественной палаты, в течение тридцати дней по истечении срока в порядке, установленном Регламентом Общественной палаты Российской Федерации, принимают решение о приеме в члены Общественной палаты сорока двух представителей межрегиональных и региональных общественных объединений – по одному представителю от общественного объединения [19, с. 117-119].

Из буквального прочтения ч. 1 ст. 8 Закона следует, что Президент РФ обязан проконсультироваться со всеми общественными объединениями, всеми объединениями некоммерческих организаций, всеми российскими академиями наук и всеми творческими союзами. В России сейчас зарегистрировано более сотни тысяч общественных объединений и все они, согласно ч. 4 ст. 13 Конституции РФ, равны перед законом.

Формально получается, что, если Президент РФ не проконсультировался к моменту объявления им списка из 43 особо заслуженных граждан хотя бы с одним общественным объединением, оно в дальнейшем будет вправе обратиться в суд с заявлением о незаконном бездействии главы государства, повлекшем нарушение права этой организации изложить Президенту РФ свое мнение по вопросу формирования Общественной палаты.

Данный вопрос требует законодательного уточнения путем внесения соответствующих дополнений в Федеральный закон «Об Общественной палате Российской Федерации», разъясняющих суть подобных консультаций и более точно определяющих, с каким же количеством общественных объединений, союзов необходимо проконсультироваться Президенту РФ [16, с. 162].

Действительно, возможно стоит более детально определить, с каким количеством и каким образом должны проходить консультации Президента с общественными объединениями, но в целом порядок формирования оптимален. В какой то степени можно согласиться с теми авторами, которые относят деятельность Общественной палаты к одной из форм президентского контроля. Но из этого не следует делать вывод о неконституционном и недемократичном характере данного института. Напротив, стоит напомнить, что в соответствии с Конституцией РФ Президент – гарант прав и свобод человека и гражданина и он вправе в рамках правового поля создавать любые механизмы, направленные на реализацию своих функций.

По мнению В.В. Гончарова, серьезной проблемой, препятствующей нормальному функционированию Общественной палаты РФ, является неопределенность ее организационно-правового статуса. Многие факторы, указанные в Законе (например, порядок ее формирования; наименование, которое более никем не может быть использовано; наличие ряда функций, целей и задач, которые могут быть присущи только публичным органам; установление регламента, используемого, как правило, в работе государственных органов), говорят о том, что перед нами очередной орган государственной власти (хотя и с преобладанием совещательных функций). Вместе с тем существование еще одного представительного органа государственной власти, к тому же обладающего некоторыми конкурентными с Федеральным Собранием РФ полномочиями, представляющего интересы всего народа, явно противоречит Конституции РФ. Более того, ни в одном нормативном правовом акте федерального уровня Общественная палата РФ в таком качестве не упоминается [14, с. 15].

Что касается конкретных полномочий Общественной палаты, то здесь необходимо помнить о совещательных функциях этого органа, поэтому требовать от него решения конкретных социально-экономических или политических задач необоснованно. С другой стороны, крайне важно и дальше совершенствовать институт общественной экспертизы как наиболее перспективное направление развития Общественной палаты.