Общественная палата Российской Федерации издает различные по форме, содержанию, сфере действия и юридической силе акты. Согласно п. 1 ст. 17 Федерального закона от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» решения Общественной палаты, принимаемые в форме заключений, предложений и обращений, носят рекомендательный характер. Это означает, что подобные акты не имеют юридической силы нормативно-правового акта.

Как справедливо указал Комитет Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству в Заключении от 16 декабря 2004 г. «На проект Федерального закона № 118890-4 «Об Общественной палате Российской Федерации», положение о рекомендательном характере решений Общественной палаты, принимаемых в форме заключений, предложений и обращений, является соответствующим организационно-правовой форме Общественной палаты.

Решения палаты можно отнести к правовым актам ненормативного характера, которые принимаются не органом государственной власти. Решения Общественной палаты не обладают признаком общеобязательности, характерным для нормативных правовых актов органов власти. Однако не стоит недооценивать акты палаты как инструмент, с помощью которого общественные институты приобретают возможность влиять на подготовку и принятие государственных решений [30, с. 211-212].

Так, согласно п. 2 ст. 17 Закона «Об общественной палате» органы государственной власти, местного самоуправления или должностные лица, которым адресованы обращения Общественной палаты, обязаны проинформировать ее о результатах рассмотрения соответствующего обращения в течение 30 дней со дня его регистрации. В исключительных случаях этот срок может быть продлен, но не более чем на 30 дней, с соответствующим уведомлением Общественной палаты, что придает решениям особый статус [1].

Ключевое место в системе актов палаты занимают ее заключения по результатам экспертизы проектов нормативных правовых актов, поскольку, несмотря на рекомендательный характер заключений, они являются действенным инструментом обеспечения взаимодействия граждан Российской Федерации с органами публичной власти, позволяющим учесть их потребности и интересы при формировании и реализации государственной политики.

Указанные заключения подлежат обязательному рассмотрению соответствующими органами государственной, региональной власти и местного самоуправления. На заседания Совета Федерации, Государственной Думы и Правительства Российской Федерации, коллегий федеральных органов исполнительной власти приглашаются члены Общественной палаты, уполномоченные ее советом. Решения палаты, принимаемые в форме заключений по результатам общественной экспертизы, не в обязательном порядке, но прямо или косвенно могут повлиять на принятие (или непринятие), а также на содержание нормативных актов. По мнению Е. А. Злобиной и А. А. Батяева, рекомендательный характер экспертного заключения Общественной палаты выглядит незаконченным, так как процедура его рассмотрения не описана в соответствующем законе.

Еще одной разновидностью актов Общественной палаты выступают запросы, направляемые ей, согласно ст. 24 указанного закона, в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Федерации, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные организации. Запросы должны соответствовать целям и задачам палаты.

Перечисленные органы и организации обязаны предоставлять по запросам Общественной палаты необходимые ей для исполнения полномочий сведения, в том числе в виде документов и материалов, за исключением составляющих государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну.

Должностное лицо, которому направлен запрос Общественной палаты, обязано дать на него ответ не позднее чем через 30 дней со дня получения запроса, а в исключительных случаях, определяемых Общественной палатой, — не позднее чем через 14 дней. Ответ должен быть подписан либо должностным лицом, которому адресован запрос, либо исполняющим его обязанности [26, с. 45].

Из анализа положений ст. 17 Закона «Об общественной палате» следует обратный вывод о том, что решения палаты, принимаемые в иных формах, нежели заключения, предложения и обращения, могут носить не рекомендательный, а обязательный характер. К ним относятся, например, Регламент Общественной палаты и Кодекс этики членов Общественной палаты. Неверно говорить о схожести таких решений с нормативно-правовыми актами. Так, под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, им предусмотренные.

Обязательные акты палаты не являются общеобязательными, их юридическая сила распространяется на ограниченный круг субъектов права — членов Общественной палаты.

Кроме того, палата не является ни органом государственной власти, ни органом местного самоуправления, ни должностным лицом. Оправданной видится позиция А. Г. Кучерены, согласно которой большинство таких решений Общественной палаты можно отнести к правоприменительным актам, так как они обладают свойствами предписаний и являются обязательными для исполнения. Эти решения являются составной частью механизма правового регулирования общественных отношений в сфере осуществления палатой общественного контроля за деятельностью Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации и местного самоуправления, а также за соблюдением свободы слова в средствах массовой информации.

Таким образом, акты, принимаемые Общественной палатой, в силу особенностей ее организации и функционирования имеют особый правовой статус. Уникальность решений палаты состоит в их рекомендательном характере одновременно с наличием тех обязательных действий, которые закон предусматривает для адресатов таких решений [28, с. 45-46].

Решения Общественной палаты, которые обладают признаком обязательности, являются по правовой природе не нормативно-правовыми актами, а актами правоприменения.

Актов, порождающих новые нормы права или изменяющих уже существующие, Общественная палата не издает и издавать не вправе, поскольку правотворчество — монополия государственных органов, к которым она не относится.