В главе 5 Гражданского кодекса РФ (ст. 124—127) раскрыта сущность участия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, а также определена форма участия и ответственность по обязательствам государства и государственных учреждений. Эти вопросы также достаточно хорошо освещены в ряде постановлений Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, в других источниках, что свидетельствует о бесспорной важности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований как участников гражданских правоотношений.

Государство — носитель власти и суверенитета, но в отношениях, регулируемых частным правом, оно не пользуется своими властными полномочиями.

Статья 124 ГК РФ определяет, что Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с другими участниками этих отношений [2].

В соответствии с данной статьей гражданская правосубъектность указанных образований соответствует гражданской правосубъектности всех иных участников гражданско-правовых отношений [5, с. 167]. Это также означает, что со стороны государства отсутствует властное воздействие на других субъектов гражданских правоотношений, в договорных отношениях государство и его контрагенты - юридические лица — равны и их деятельность в гражданском обороте регулируется одними и теми же нормами права. Это один из принципов гражданского права: принцип горизонтали гражданско-правовых отношений.

Однако необходимо отметить, что в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, публично-правовая сущность государственной власти вносит в его деятельность свои коррективы. Как субъект гражданского права оно имеет свою специфику: являясь организацией, государство тем не менее не признается юридическим лицом, хотя и приравнивается к юридическим лицам. Таким образом, в Российской Федерации Гражданский кодекс РФ выделяет три вида субъектов: физические лица, юридические лица и государство.

В силу вышесказанного государство имеет определенные свойства [32, с. 30-32]:

- государство принимает законы, которыми не только оно само руководствуется в дальнейшем при осуществлении гражданско-правовых отношений, но которыми руководствуются в обязательном порядке все остальные субъекты этих отношений;

- государство располагает правом принимать административные акты, которые определяют и могут изменять сущность гражданских правоотношений независимо от воли субъектов правоотношений;

- государство сохраняет властные функции при вступлении в гражданско - правовые отношения.

Вышеуказанные свойства проявляются на таком примере, как отсутствие требования к Российской Федерации о государственной регистрации, а также в том факте, что Российская Федерация как субъект гражданско-правовых отношений не может быть ликвидирована на основании ст. 51 ГК РФ [2].

Поскольку Россия является федеративным государством и Конституция РФ четко разделяет предметы ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, закон обозначает субъектом гражданского права не только Российскую Федерацию как таковую, но и субъекты Российской Федерации. Однако спецификой государства как субъекта права обладают также и муниципальные образования, хотя в соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти. Связано это не только с тем, что в соответствии с п. 2 ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями, но и с самой сущностью местного самоуправления, которое по своей природе обладает властными полномочиями на определенной территории [2].

Государство — особый субъект гражданского права. Пункт 2 ст. 124 ГК РФ распространяет на него нормы, определяющие участие в гражданском обороте юридических лиц, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов. В п. 2 ст. 124 ГК РФ, в частности, сказано: «К субъектам гражданского права, указанным в пункте 1 настоящей статьи, применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов».

В гражданском праве государство приравнивается к юридическим лицам, однако его правоспособность не может быть равна правоспособности юридического или физического лица. Правоспособность юридического лица определена в ст. 49 ГК РФ.

Это связано с тем, что государство само определяет порядок, формы, характер осуществления принадлежащих ему прав, поскольку его правоспособность носит целевой характер. Оно участвует в гражданском обороте не столько в предпринимательских целях, сколько в целях наиболее эффективного выполнения своих главных функций: обеспечения благосостояния всего общества.

Исходя из вышесказанного, можно рассматривать правоспособность государства как специальную (целевую) в отличие от универсальной правоспособности юридических и физических лиц.

Государство может участвовать в гражданском обороте как непосредственно, так и через специально созданные им для этих целей государственные юридические лица в организационно-правовых формах, предусмотренных действующим гражданским законодательством. В последнем случае юридические лица действуют самостоятельно, приобретая права и обязанности для себя, а не для государства. Оно же при создании юридических лиц устанавливает цели и задачи, определяющие их последующую деятельность. Государство как таковое не способно приобретать и осуществлять гражданские права, исполнять обязанности. От его имени действуют государственные органы в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (ст. 125 ГК РФ) [37, с. 172].

От имени государства в гражданском обороте могут выступать как представительные, так и исполнительные органы Российской Федерации — Федеральное Собрание РФ, Президент РФ, Правительство РФ, министерства, федеральные службы и др., а также соответствующие им органы на уровне субъектов Российской Федерации и муниципалитетов. В случаях и в порядке, предусмотренных законодательством, от имени государства по его специальному поручению могут выступать любые лица — государственные органы, органы местного самоуправления, юридические лица и граждане (п. 3 ст. 125 ГК РФ).

В ходе административной реформы Указами Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» система органов исполнительной власти была изменена. В эту систему входят: федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства.

Система органов субъектов РФ определяется конституциями республик в составе Российской Федерации или уставом для остальных субъектов РФ (ст. 66 Конституции РФ).

Поскольку государство обладает целевой правоспособностью, законодательством предусмотрены значительные ограничения на участие государства в тех или иных видах гражданских правоотношений. Так, запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления с функциями хозяйствующих субъектов (п. 2 ст. 7 3акона РФ «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» в ред. ФЗ от 25.05.95).

Например, государственные органы не могут быть участниками полных товариществ и полными товарищами в товариществах на вере. Также они не вправе выступать участниками хозяйственных обществ и вкладчиками в товариществах на вере, если иное не установлено законом. Акционерные общества, учредителями которых в случаях, установленных федеральными законами, выступает государство, могут быть только открытыми (п. 4 ст. 7 ФЗ «Об акционерных обществах»).

Эти и другие ограничения направлены не только на предупреждение неравной конкуренции (ведь финансовые возможности государства несравнимо больше, чем у любого произвольно взятого юридического лица), но и являются также своеобразным ограничением предпринимательского риска для государства.

Одной из основных характеристик участия субъектов в гражданских правоотношениях является то, что они обладают обособленным имуществом, принадлежащим им на праве собственности, и отвечают по своим обязательствам этим имуществом. Исключение составляет имущество, закрепленное за юридическими лицами, и то, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности (ст. 126 ГК РФ).

Государственной собственностью в Российской Федерации является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации: республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъекта Российской Федерации). Имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью (ст. 214 и 215 ГК РФ).

Статьей 125 ГК РФ [2] предусмотрен порядок участия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством. При этом Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования участвуют в гражданских отношениях непосредственно, т. е. в случаях, предусмотренных законодательством, поручая от своего имени государственным органам, органам местного самоуправления, а также юридическим лицам и гражданам представлять свои интересы. Так, например, в Постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 25 февраля 1998 г. № 8 «О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав» указывается: «Правительство Российской Федерации может делегировать определенные полномочия в отношении объектов федеральной собственности федеральным органам исполнительной власти, а также органам исполнительной власти субъектов РФ в порядке, определенном Федеративным договором и законами РФ».

Это Постановление предписывает при рассмотрении споров арбитражным судам устанавливать, были ли делегированы Правительством РФ его полномочия в отношении распоряжения федеральным имуществом.

Однако такое делегирование возможно со стороны государства только в отношении федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ. Постановлением Верховного Совета РСФСР от 11 октября 1991 г. № 1737—1 «Об упорядочении создания и деятельности ассоциаций, концернов, корпораций и других объединений предприятий на территории РСФСР» запрещено органам государственной власти и управления РСФСР «делегировать любым, в том числе региональным, межотраслевым и межреспубликанским союзам, ассоциациям, концернам, корпорациям, холдингам и другим объединениям предприятий полномочия по управлению государственным имуществом и финансировать их деятельность».

Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования участвуют в гражданских отношениях опосредованно, т. е. посредством участия в создаваемых ими юридических лицах. В данном качестве выступают государственные и унитарные предприятия. В таких предприятиях Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования выступают в качестве собственников имущества. Причем при осуществлении действий гражданско-правового характера указанные субъекты правоотношений выступают от своего имени посредством участия в юридическом лице.

Особенно остро стоит вопрос о подведомственности споров и жалоб, возникающих в процессе предпринимательской деятельности, особенно с участием органов государственной власти и управления [26, с. 36].

Постановление Пленума Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ № 12 от 18 августа 2010 г. «О некоторых вопросах подведомственности дел судам и арбитражным судам≫ установило ряд критериев подведомственности споров арбитражному суду. Важно проанализировать механизм возмещения убытков, причиненных в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или их должностных лиц в случае предъявления гражданином или юридическим лицом требований о возмещении убытков. Согласно совместному Постановлению Пленума Верховного Суда РФ № 6, Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ № 8 от 1 июля 2010 г. ≪О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса РФ», в таких случаях ответчиком по делу должны признаваться Российская Федерация, соответствующий субъект РФ или муниципальное образование в лице соответствующего финансового или управомоченного органа.

При этом первоначальным объектом взыскания являются средства соответствующего бюджета и только при отсутствии денежных средств объектом взыскания становится остальное имущество, составляющее казну.

Анализ положений ст. 124—126 ГК РФ показывает, что во внутреннем гражданском обороте государство не пользуется иммунитетом и участвует в отношениях на равных началах с другими субъектами права. Что касается международных гражданских отношений, то ст. 127 ГК РФ гласит, что «особенности ответственности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, с участием иностранных юридических лиц, граждан и государств определяются законом об иммунитете государства и его собственности». Последний до настоящего момента не принят. Таким образом, при решении вопросов ответственности Российской Федерации и ее субъектов в предпринимательских и гражданско-правовых отношениях с участием иностранных юридических лиц, граждан и государств следует руководствоваться п. 4 ст. 15 Конституции РФ и нормами международного частного и публичного права. Согласно п. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Необходимо учесть, что если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Ответственность по обязательствам Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования прописана в ст. 126 ГК РФ, а также в ряде указов Президента РФ и других нормативно-правовых актах. При этом ответственность может быть двух видов: ответственность по обязательствам при непосредственном участии вышеуказанных субъектов в предпринимательских и гражданско-правовых отношениях; ответственность по обязательствам при опосредованном участии вышеуказанных субъектов в гражданско-правовых отношениях [18, с. 15-17].

В п. 1 ст. 126 ГК РФ указано, что «Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности». Именно в этой статье раскрыта разница между двумя видами ответственности.

Необходимо также учитывать, что равно как юридические лица, созданные Российской Федерацией, субъектами РФ, муниципальными образованиями, не отвечают по их обязательствам, так и Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования не отвечают по обязательствам созданных ими юридических лиц, кроме случаев, предусмотренных законом (п. 2, 3. ст. 126 ГК РФ).

Также равно как Российская Федерация освобождена от ответа по обязательствам субъектов РФ и муниципальных образований, так и субъекты РФ и муниципальные образования не отвечают по обязательствам друг друга, а также по обязательствам Российской Федерации (п. 4, 5 ст. 126 ГК РФ).

При этом, однако, п. 5 ст. 115 ГК РФ предусматривает субсидиарную ответственность1 Российской Федерации по долгам казенного предприятия при недостаточности его имущества, а п. 2 ст. 120 ГК РФ — субсидиарную ответственность всех собственников учреждений при недостаточности находящихся в их распоряжении денежных средств. Это, по сути, означает, что при определении пределов ответственности Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований по их обязательствам необходимо учитывать требования ст. 115 и 120 ГК РФ.

В соответствии с п. 6 ст. 126 ГК РФ при принятии Российской Федерацией на себя гарантии (поручительства) по обязательствам ее субъектов, муниципальных образований, созданных ею юридических лиц или принятии указанными субъектами на себя гарантии по обязательствам Российской Федерации субъект, принявший на себя гарантии, несет ответственность по обязательствам субъекта, которые он гарантировал [2].

Итак, государство выступает как единый субъект гражданских правоотношений. Однако в связи с тем, что в Российской Федерации сложилась многоуровневая система управления, характеризующаяся наличием наряду с федеральными органами власти органов власти субъектов РФ и муниципальных образований, все эти субъекты выступают субъектами гражданско-правовых отношений.

Правоспособность Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований представляет собой специальный вид правоспособности, отличающийся от универсальной правоспособности юридических лиц и граждан в силу властных полномочий, которыми наделены эти субъекты гражданских правоотношений и возможности влиять на сущность гражданских правоотношений посредством принятия административных решений, изменяющих сами нормы гражданского права.

Государство принимает законы, которыми не только оно само руководствуется в дальнейшем при осуществлении гражданско-правовых отношений, но которыми руководствуются в обязательном порядке все остальные субъекты этих отношений. Располагая правом принимать административные акты, которые определяют и могут изменять сущность гражданских правоотношений независимо от воли субъектов правоотношений, оно сохраняет властные функции при вступлении в гражданско-правовые отношения.