Реализация национальных проектов – крайне важная и масштабная для государства задача, решение которой невозможно без распределения полномочий по регионам. Изначально все национальные проекты были запланированы как мероприятия, способные в корне изменить экономическую и социальную ситуацию в стране, и пропагандировались как кардинальные реформы, касающиеся каждого региона и всей Российской Федерации в целом. В последующем круг задач был сужен, национальные проекты стали в первую очередь определяющими направлениями, обозначающими вектор развития государства.

Однако российское государство слишком велико и разнородно, как в культурном, так и в социально-экономическом планах. Именно поэтому федеральный центр и регионы, после четкого формулирования целей национальных проектов, разделили ответственность за их реализацию. Совместная работа властей разных уровней – абсолютная необходимость, осознаваемая, вероятно, всеми ответственными лицами. Отработка совместной деятельности и сотрудничества в рамках выполнения конкретных задач началась уже на этапе первых пилотных проектов по модернизации социально значимых отраслей.

В реализацию приоритетных национальных проектов вовлечены органы власти всех уровней, от государственного федерального, до местного муниципального управления. Президент РФ включен в эту систему в качестве высшего должностного лица государства, имеющего право управления всей системой исполнительной власти. Он, в первую очередь, обозначает основные направления развития внутренней и внешней политики, во-вторых, гарантирует соблюдение Конституции РФ, основных прав и свобод человека и гражданина, а в третьих лично координирует реализацию нацпроектов в масштабах всего государства, при необходимости способствуя решению тех или иных проблем на федеральном и региональном уровне.

Первоначально идея развития государства в рамках реализации национальных проектов в областях, требующих первостепенного внимания, была выдвинута в октябре 2005 года Президентом РФ В.В. Путиным. Основные направления развития (всего их обозначено четыре) были заранее определены в послании Федеральному посланию в 2004 году.

Курировать национальные проекты был назначен тогда еще вице-премьер Д.А. Медведев, которому был подчинен специально созданный указом президента Совет при президенте РФ по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике.

Совет по реализации национальных проектов – основной координирующий и контролирующий орган, созданный как совещательный. В состав Совета входит председатель, ответственный секретарь Совета и членов Совета. Ответственный секретарь Совета и члены Совета принимают участие в его работе на общественных началах. Председателем Совета является Президент Российской Федерации.[35]

 Его главными функциями были следующие:

1. координация действий федеральных органов государственной власти, органов управления субъектов РФ;
2. контроль за работой органов местного самоуправления в рамках нацпроектов;
3. обеспечение взаимодействия между различными общественными объединениями, научными, экспертными и другими организациями, задействованными в работе над нацпроектами;
4. координация, информационная поддержка, аналитическая работа, связанная с реализацией приоритетных национальных проектов на уровне федеральной исполнительной власти.

Совет имеет право требовать от любых органов государственной и муниципальной власти материалы, сведения, документы, необходимые для выполнения возложенных функций, а также реализации нацпроектов.

Совет имеет возможность приглашать на заседания должностные лица всех уровней, направлять своих представителей для участия в осуществлении деятельности различных органов власти, помощи в проведении конференций, семинаров и совещаний, связанных с поставленными задачами. Также совет может привлекать для проведения экспертиз и аналитических работ научные и экспертные организации, а также отдельных специалистов, в с соответствии с установленными законодательством нормами.

Правительство Российской Федерации должно было выступить особым координационным центром, обеспечивающим информационное, техническое, правовое обеспечение процессов работы над приоритетными национальными проектами, в соответствие со ст. 13 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». Так, на Правительство страны были возложены обязанности по обеспечению разработки и внедрения государственной автоматизированной системы информационного обеспечения по управлению нацпроектами, что было закреплено в решениях Совета по реализации ПНПиДП от 21 декабря 2005 года и 28 апреля 2006 года, а также решением президиума Государственного совета РФ от 13 сентября 2006 года.

На первом этапе реализации национальных проектов их финансирование осуществлялось в первую очередь за счет федерального бюджета, однако масштабы мероприятий, связанных с их проведением, поставили власти перед необходимостью привлечения региональных и муниципальных бюджетов, а также средств, полученных от вовлечения в процесс частного капитала.

Дальнейшая работа, а также переход на трехгодичный принцип формирования федерального бюджета, стало очевидно, что проекты слишком сложны и комплексны, поэтому требуется более четкая формулировка задач, экономическое обоснование и серьезный контроль за реализацией отдельных мероприятий и каждой программы в отдельности. Потребовалось уточнение методических и организационно-экономических подходов к управлению механизмами финансирования национальных проектов, обоснованность заявленных трат и форм реализации заявленных мер. Возникла необходимость не только в консолидированном финансировании, но и в совместном управлении национальными проектами, с привлечением властей всех уровней.[37]

Финансирование национальных проектов осуществляется из федерального бюджета, региональных и областных бюджетов, местных бюджетов, а также внебюджетных фондов. Общий объем финансирования нацпроектов представлен в таблице 2.1. (по данным Обзора социальной политики: начало XXI века под ред. Т. Малевой. – М.: НИСП, 2007).

        Таблица 2 – Структура расходов на национальные проекты в общих расходах федерального бюджета и консолидированных бюджетов субъектов РФ в 2006 г.

Огромная роль в реализации нацпроектов по всем четырем направлениям принадлежит федеральным министерствам, отдельным государственным и негосударственным службам и агентствам, на которые была возложена разработка отдельных программ и мероприятий в рамках поставленных целей и задач.

Активное участие в реализации национальных проектов принимают также исполнительные органы субъектов РФ, как неотъемлемые элементы вертикальных федеративных отношений в системе разделения властей. Более того, именно на региональные органы управления возложены основные функции по реализации нацпроектов, так как именно они наиболее близко знакомы с проблемами и особенностями регионов, находящихся в их зоне ответственности, как политического, социального, демографического, так и культурно-исторического характера.

Органы местной власти способны наиболее чутко реагировать на изменения экономического состояния региона, настроения и ожидания граждан, осуществляя при этом четкий мониторинг социально-экономического развития того или иного субъекта федерации. Следует понимать, что наибольшее число проблем в реализации приоритетных национальных проектов возникает именно на уровне регионов. Это происходит в силу дотационного характера ряда региональных бюджетов, а также в связи с тем, что регулярно часть федерального финансирования, направляемого на реализацию мероприятий в рамках национальных проектов, расходуется региональными властями не по назначению, что является предметом разбирательства правоохранительных и федеральных контролирующих органов.

Вместе с тем, понимание необходимости делегирования ответственности за реализацию нацпроектов регионам, пришло не сразу. Только в 2009 году вопрос передачи части ответственности за нацпроекты на регионы был поднят и президентом РФ Дмитрием Медведевым. В своем обращении он рекомендовал правительству разработать дополнительные меры по реализации приоритетных национальных проектов в 2009 году с учетом экономической ситуации государства в целом и каждого субъекта в отдельности, а затем запланировать необходимый объем финансирования нацпроектов за счет средств бюджетов субъектов РФ. Таким образом, ответственность и основные функции по реализации нацпроектов, с 2009 года были возложены на региональные власти.

Полномочия и задачи разных уровней власти распределены следующим образом:

Задачи федерального центра:

1. управление реализацией национальных проектов, координация работы всех его участников;

2. формирование и доработка необходимой законодательной базы;

3. финансирование за счет средств федерального бюджета, распределение нагрузки по бюджетам других уровней, а также внебюджетным фондам;

4. оказание поддержки властям всех уровней в реализации нацпроектов, формирование базовых принципов работы;

5. софинансирование необходимых мер на федеральном уровне.

Задачи региональных властей:

1. разработка региональных программ, направленных на реализацию национальных проектов;

2. административно-организационное обеспечением реализации утвержденных программ;

3. софинансирование федеральных программ.

Задачи муниципальных властей:

1. привлечение средств частных инвесторов и фондов;

2. разработка местных программ, направленных на реализацию национальных проектов;

3. создание условий для реализации и участие в реализации отдельных федеральных, региональных и местных программ на муниципальном уровне;

4. выполнение поручений федерального и регионального центров.

С точки зрения организации управления национальными проектами, главная, после финансирования, задача – это обеспечение сквозного управления национальными проектами на всех уровнях. В целях координации деятельности областных и региональных органов государственной власти, органов местного самоуправления по реализации приоритетных национальных проектов на региональном уровне были созданы Советы при руководителе региона. В Санкт-Петербурге это Совет при Губернаторе Санкт-Петербурга. Для формирования системы общественного мониторинга ситуации были сформированы Общественные советы по контролю за реализацией национальных проектов, кроме того, заработали Общественные комиссии по реализации национальных проектов и ряд других негосударственных контрольных органов.

В настоящий момент именно региональная исполнительная власть осуществляет контроль и координацию процессов реализации приоритетных национальных проектов в муниципальных образованиях, обеспечивая муниципальным программам необходимые источники финансирования мероприятий в рамках указанных проектов.

1. Для курирования и контроля за выполнением нацпроектов был создан Совет при президенте РФ по реализации национальных проектов и демографической политике. Был определен перечень зон его ответственности, созданы подконтрольные советы в регионах, которые в свою очередь сформировали собственные комитеты и контрольные группы. Расходы на реализацию нацпроектов были включены в бюджеты. Средства выделялись регионам на реализацию конкретных программ, разработанных в рамках общей стратегии развития выбранных областей.
2. Многие мероприятия в рамках реализации нацпроектов были подготовлены в спешке и не получили достаточной законодательной и методической базы. Механизмы контроля за реализацией нацпроектов до конца не отработаны, не выделена система интегральных показателей, позволяющих оценить степень проведённых преобразований.
3. Отсутствует также система оценки эффективности реализации национальных проектов, которая должна быть напрямую связана с основными показателями качества жизни. А тем временем только системный подход, включающий все процессы в рамках социальной политики государства, способен обеспечить эффективное использование ресурсов, вкладываемых реформы.
4. Расходы на реализацию приоритетных национальных проектов почти полностью легли на бюджеты субъектов РФ и на бюджеты муниципальных образований, увеличив, таким образом, нагрузку на местные, и без того дефицитные, бюджеты.
5. Как в начале реализации нацпроектов, так и сейчас не разработана методическая база, необходимая для корректировки направлений реализации нацпроектов на уровне региона и муниципалитета. Россия, регионы которой по своему демографическому, климатическому признаку, а также по обеспеченности материальными ресурсами, могут существенно отличаться друг от друга, нуждается реформах, основанных, в том числе и на принципах устойчивого регионального развития.
6. Только на уровне субъектов РФ можно проводить полноценную корректировку осуществляемых мероприятий в рамках приоритетных национальных проектов, акцентируя внимание на наиболее злободневных проблемах, возникающих в различных отраслях экономики региона.