Еще в 1990 г. О.В. Орлова указывала на то, что «…становление демократического гражданского общества неразрывно связано с повышением роли и ответственности многообразных структур в управленческом процессе, с перестройкой взаимоотношений между государственными органами и общественными формированиями. В основу этого процесса должно быть положено определенное перераспределение прав и полномочий участников социально-политической жизни в сторону расширения прав общественных объединений, установления отношений политического партнерства между ними…» [20, с. 66–67].
В начале 2000-х гг. Президентом России В.В. Путиным, наряду с установками по реформированию политической системы, были озвучены инициативы, затронувшие отдельные интересы и в целом «поле ответственности» гражданского общества, касающиеся его структуры, механизмов и форм влияния на власть, в целях отстаивания общественных интересов и вообще права гражданского общества позиционировать себя в качестве такой влиятельной силы.
В качестве одной из таких инициатив по «совершенствованию гражданского общества» стало предложение, которое довольно быстро нашло законодательное воплощение в виде Федерального закона от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» [6].
Как утверждает С.В. Бошно «…идея создания Общественной палаты Российской Федерации возникла в Послании Президента России В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации 26 мая 2004 г. В нем говорилось о целесообразности использования для дальнейшего роста институтов гражданского общества накопленного в ряде регионов России опыта работы общественных палат» [4, с. 25].
Несколько позднее, 13 сентября 2004 г., В.В. Путин уже совершенно определенно заявил, что он считает «продуманной идею образования Общественной палаты как площадки для широкого диалога, где могли бы быть представлены и подробно обсуждены гражданские инициативы, и, что не менее важно, такая палата должна стать местом проведения общественной экспертизы тех ключевых государственных решений и, прежде всего, законопроектов, которые касаются перспектив развития всей страны, которые имеют общенациональное значение. Фактически речь идет о гражданском контроле за работой госаппарата, включая правоохранительные органы и специальные службы, что сегодня чрезвычайно важно».
На встрече с представителями консультативных органов при Президенте по вопросу формирования Общественной палаты Российской Федерации 3 августа 2005 г. В.В. Путин сделал ряд важных уточнений: «Прежде всего Общественная палата должна способствовать созданию действенных инструментов обратной связи общества и государства, включая новые дополнительные возможности. Одна из них – это действенные рычаги общественного влияния на административную систему, а также эффективные пути привлечения граждан к реализации государственной политики.
Второе. Очевидно и то, что результативность Общественной палаты в немалой степени определяется ее персональным составом. И, наконец, третье, последнее замечание: Общественная палата в силу своей природы не может копировать формы работы бюрократического учреждения. Она не должна быть похожа на своего рода министерство по работе с гражданским обществом. Это должна быть одна из существенных структур самого гражданского общества» [31, с. 161].
В соответствии с п. 1 ст. 1 Закона Общественная палата Российской Федерации обеспечивает взаимодействие граждан Российской Федерации с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в целях учета потребностей и интересов граждан, защиты прав и свобод граждан Российской Федерации и прав общественных объединений при формировании и реализации государственной политики, а также в целях осуществления общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Согласно Закону в состав Общественной палаты Российской Федерации входят граждане Российской Федерации, имеющие особые заслуги перед государством и обществом, представители общероссийских, региональных и межрегиональных общественных объединений, а также объединений некоммерческих организаций.
На первом пленарном заседании Общественной палаты избираются совет Общественной палаты и секретарь, полномочия и порядок деятельности которых определяются Регламентом Общественной палаты Российской Федерации. Основной формой работы в Общественной палате является участие ее членов в пленарных заседаниях Общественной палаты, комиссиях и рабочих группах, образуемых Общественной палатой.
Законом на Общественную палату возлагаются задачи обеспечения согласования интересов граждан, общественных объединений и государственных органов для решения наиболее важных для населения России вопросов экономического и социального развития, обеспечения безопасности личности, общества и государства, защиты конституционного строя Российской Федерации и демократических принципов организации гражданского общества.
Решения Общественной палаты носят рекомендательный характер и принимаются в форме заключений, предложений и обращений.
С момента принятия Закона и до настоящего времени среди ученых и политиков продолжаются дискуссии по отдельным вопросам, касающимся формирования и функционирования Общественной палаты Российской Федерации. Центральными вопросами выступают: механизм формирования и состав Общественной палаты; способ обеспечения ее независимости от властных структур и взаимодействия с ними; права и полномочия, определяющие статус данного органа [23, с. 102].
Концептуально Закон имеет ряд существенных недостатков и противоречий. По необъяснимой причине важнейший для развития гражданского общества документ, направленный на более эффективное участие граждан в выработке важных государственных решений, принят по старой бюрократизированной схеме. Не было создано ни одной достаточно свободной и доступной дискуссионной площадки, обеспечивающей свободное обсуждение проекта, не было предложено ни одного альтернативного его варианта. В результате правовые установления данного Закона вряд ли позволяют реализовывать цели и задачи Общественной палаты, сформулированные В.В. Путиным 13 сентября 2004 г.
Наиболее слабым звеном Закона остается механизм формирования Общественной палаты, хотя именно этому вопросу уделено достаточно много внимания. Состав Общественной палаты во многом зависит от предпочтений главы государства, который своим указом утверждает определенных им членов Общественной палаты (42 человека). Утвержденные Президентом России представители общественности, в свою очередь, играют решающую роль в приеме еще восьмидесяти четырех членов из состава представителей общероссийских, межрегиональных и региональных общественных объединений. По существу, предложена модель Общественной палаты как «общественного объединения при Президенте России».
Таким образом, формируется своеобразная надстройка (а скорее, «пристройка»), которая, по замыслу авторов, обеспечит более эффективное взаимодействие гражданского общества с властью. Поскольку предлагаемый полный состав Общественной палаты – сто двадцать шесть человек, то, соответственно, в ней может быть представлено максимум столько же общественных объединений. При этом в Общественной палате подразумевается представительство, в основном, общероссийских объединений, и только сорока двух представителей межрегиональных и региональных общественных объединений. В связи с этим возникает множество очевидных вопросов, на которые нет ответа в действующем Законе.
Во-первых, как обеспечить представительство всех или большинства общественных объединений? Какое из них «достойно», а какое «недостойно» быть представленным? Кто и как это определит? Так, например, только в Архангельской области зарегистрировано около 1500 различных общественных объединений.
Во-вторых, почему в Общественной палате могут оказаться непредставленными многие из регионов России? Какой из регионов более «достоин»? И как определить, кто из этого региона должен быть выдвинут?
В-третьих, не следует забывать, что различные общественные структуры создаются на разных принципах, отличаются целями и задачами. Какая общая цель их объединит? Только желание быть ближе к власти? Или возможность высказать свое мнение по вопросам, которые им задаст власть?
В-четвертых, чем такой подход отличается от хорошо нам известного опыта создания различных «общественных советов при…»? Известно, что такие советы достаточно быстро становятся одним из инструментов деятельности того органа или должностного лица, при котором они образованы. И зачастую они используются для легитимации псевдо-демократичного способа принятия недемократичных решений. Причем сами участники процесса часто этого даже не замечают.
В-пятых, как отмечает Л.Ю. Грудцына, «…из буквального прочтения ст. 8 и 30 Закона об Общественной палате следует, что Президент РФ обязан проконсультироваться со всеми общественными объединениями, всеми объединениями некоммерческих организаций, всеми российскими академиями наук и всеми творческими союзами. В России сейчас зарегистрировано более сотни тысяч общественных объединений, и все они, согласно ч. 4 ст. 13 Конституции РФ, равны перед законом. Формально получается, что если Президент РФ не проконсультировался к моменту объявления им списка из 42 особо заслуженных граждан хотя бы с одним общественным объединением, оно в дальнейшем будет вправе обратиться в суд с заявлением о незаконном бездействии главы государства, повлекшем нарушение права этой организации изложить Президенту РФ свое мнение по вопросу формирования Общественной палаты» [13, с. 1-3].
Вполне ожидаемой, по вышеназванным причинам, была критика идеи Общественной палаты в Резолюции Парламентской Ассамблеи Совета Европы (ПАСЕ) по России от 22 июня 2005 г., в которой говорится: «...трудно понять, почему возникла необходимость в создании нового органа, выполнение функций которого обычно осуществляет избранный демократическим путем плюралистический парламент, с одной стороны, и подлинно независимое и свободное гражданское общество, с другой».
Следует признать, что формулировки ст. 1 («Общие положения») и ст. 2 («Цели и задачи Общественной палаты») Закона во многом пересекаются с целями и задачами Государственной Думы, члены которой получили мандат доверия избирателей и которая в идеале должна быть органом, представляющим интересы народа.
Как справедливо замечает Л.Ю. Грудцына, «…отношение россиян к депутатам не самое уважительное и вызвано оно, прежде всего, неуважением самой власти к народу, которое естественным образом вызывает ответное чувство народа к власти. Получается следующая ситуация: вместо того, чтобы прилагать все усилия для того, чтобы российский парламент стал действительно “народным рупором”, параллельно с ним властью создается искусственная структура общественного контроля…» [12, с. 14].
Кроме того, анализ законодательства показывает, что цели деятельности и функции Общественной палаты пересекаются с аналогичными, установленными для Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Так, согласно ч. 1 ст. 1 Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации учреждается в соответствии с Конституцией в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. А в соответствии со ст. 21 при наличии информации о массовых или грубых нарушениях прав и свобод граждан либо в случаях, имеющих особое общественное значение или связанных с необходимостью защиты интересов лиц, не способных самостоятельно использовать правовые средства защиты, Уполномоченный вправе принять по собственной инициативе соответствующие меры в пределах своей компетенции.
Концепция создания Общественной палаты построена на закрепленном в ч. 1 ст. 32 Конституции РФ праве граждан России участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Правительство РФ в заключении от 30 ноября 2004 г. № 5530п-П15 «На проект Федерального закона “Об Общественной палате Российской Федерации”» указывало на необходимость дополнительной проработки вопроса о правовом статусе Общественной палаты, которая согласно ст. 1 и 26 законопроекта является формой взаимодействия граждан и органов государственной власти, имея при этом аппарат в форме государственного учреждения . Однако никаких уточнений на данный счет не последовало, неопределенность организационно-правового статуса Общественной палаты сохранилась. Многие факторы, указанные в Законе (например, порядок ее формирования; наименование, которое более никем не может быть использовано; наличие ряда функций, целей и задач, которые могут быть присущи только публичным органам; установление регламента, используемого, как правило, в работе государственных органов), говорят о том, что перед нами очередной орган государственной власти (хотя и с преобладанием совещательных функций).
Вместе с тем, существование еще одного представительного органа государственной власти, представляющего интересы всего народа, явно противоречит Конституции РФ.
Кроме того, очевидна функциональная, информационная и организационно-техническая зависимость членов Общественной палаты РФ от исполнительной власти. Члены Палаты ведут свою деятельность на общественных началах (т.е. заработной платы не получают), но в то же время имеется постоянно действующий орган Палаты – ее аппарат, который является государственным учреждением, а его руководитель назначается на должность и освобождается от должности Правительством РФ (хотя и по представлению совета Общественной палаты РФ). Аппарат имеет собственную печать с гербом страны, причем решения Палаты заверяются именно этой печатью.
Возмещение расходов членов Общественной палаты РФ в связи с осуществлением ими своих полномочий, аренда помещений для открытия общественных приемных членов Палаты, любые иные траты государственных средств тоже осуществляются через аппарат. При этом Федеральным законом не определен порядок участия самой Общественной палаты РФ в формировании расходов, связанных с обеспечением ее деятельности, которые предусматриваются отдельной строкой в федеральном бюджете на соответствующий год [18, с. 207-208].
Нельзя оставить без внимания и позицию эксперта по Восточной Европе профессора Кельнского университета А. Нусбергер. По ее мнению, сама концепция Общественной палаты свидетельствует о неправильном понимании идеи гражданского общества. Президент намерен отчасти лично, отчасти опосредованно назначать членов Общественной палаты. Но гражданское общество не создается декретами, оно формируется снизу. Государство, подчеркивает А. Нусбергер, не должно диктовать гражданскому обществу свою волю. В лучшем случае Общественная палата будет выступать в роли потемкинской деревни в обществе фиктивной демократии. В худшем случае деятельность ее приведет к демонтажу ныне существующих в России структур гражданского общества: вместо того, чтобы интересоваться мнением реальных его представителей на местах, власть будет ограничиваться заявлениями Общественной палаты. И это будет уже не диалог государства с гражданами, а монолог, который государство будет вести само с собой.
Опыт демократических преобразований за последние двадцать лет показал, что принятие того или иного закона не является панацеей для кардинального изменения ситуации к лучшему, а наоборот – порой способствует культивированию правового нигилизма и социальной апатии, если принятый закон не предполагает и не сопровождается формированием механизмов его реализации.
Чтобы снять противоречия, необходимо предпринять несколько серьезных шагов по урегулированию спорных вопросов и восполнению пробелов.
Во-первых, нужно сформулировать единую дефиницию (определение) понятия «гражданское общество», естественно, используемую для целей Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации». Необходимо также детально разработать понятийный аппарат, связанный с функционированием Палаты; ключевые дефиниции и процедуры (общественный контроль, общественная инициатива, общественная экспертиза) легально не определены, хотя именно им отводится решающая роль в организации и деятельности Общественной палаты.
Во-вторых, целесообразным представляется изменить подход к формированию Общественной палаты Российской Федерации. Инициатива должна исходить «снизу», от самих общественных объединений. Важнейшими требованиями для кандидатов в ее состав должны стать: безупречная репутация, опыт правозащитной деятельности, умение отстаивать интересы граждан, реальная общественно полезная деятельность, профессионализм. Былые политические заслуги, достижения в спорте, культурной жизни общества могут учитываться, но не должны быть превалирующими.
Государство (возможно, в лице Президента) должно только координировать данный процесс, его задача – создать благоприятные условия для отбора в состав Общественной палаты самых достойных [27, с. 19].
В-третьих, в целях повышения статуса и роли Общественной палаты в государстве и обществе необходимо ввести в регламенты Государственной Думы и Совета Федерации нормы о возможности выступлений членов Общественной палаты при обсуждении законопроектов, законов и при решении иных вопросов, относящихся к ведению палат парламента.
Наконец, в-четвертых, важно отработать единые принципы формирования и функционирования региональных общественных палат и механизм их взаимодействия с федеральной Общественной палатой, что создаст плаформу для реального развития гражданского общества в России.
Общественный контроль, организованно и целенаправленно реализуемый в рамках политикоправовой системы, позволяет разрешать возникающие проблемы между гражданами и государством вполне цивилизованными средствами, путем использования механизма прямой–обратной связи общества с государством, а также определенных законом каналов взаимодействия и взаимной ответственности, служит важнейшим условием реализации провозглашенного Конституцией Российской Федерации принципа народовластия.
| 
