Территориальные основы местного самоуправления как институт муниципального права представляют собой совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления: формирование и состав территории муниципального образования, границы территории муниципального образования, порядок их установления и изменения.

Административно-территориальное деление имеет несколько уровней, что предопределяет иерархичность в построении единой централизованной системы государственных органов, соподчиненность государственных органов, действующих на разных тер­риториальных уровнях государственного управления.[1]

В советский период административно-территориальными еди­ницами являлись: края, области, районы, города, городские райо­ны, поселки, территории сельских Советов (они включали одно село или несколько сел). В границах данных административно-территориальных единиц создавались и функционировали соответствующие местные органы государственной власти и государст­венного управления (начиная с краевых, областных Советов и их исполнительных комитетов до поселковых, сельских Советов и их исполнительных комитетов включительно). Вопросы администра­тивно-территориального устройства Российской Федерации отно­сились к компетенции федеральных органов государственной власти и регулировались Положением о порядке решения вопро­сов административно-территориального устройства, утвержден­ным Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 1982 г. Сегодня решение этих вопросов отнесено к ведению субъ­ектов Федерации, которые самостоятельно определяют свое адми­нистративно-территориальное деление.

Местное самоуправление — это специфический уровень власти, особая форма ее осуществления, которая предполагает иные прин­ципы организации и взаимодействия муниципальных органов власти, нежели те, что характеризуют построение государствен­ной системы управления. Но вместе с тем органы местного самоуп­равления действуют в границах определенных территориальных единиц, составляющих территориальные основы местного самоуп­равления. В связи с этим возникают вопросы о том, связана ли организация местного самоуправления с административно-терри­ториальным делением государства и возможно ли несколько тер­риториальных уровней организации местного самоуправления, а также соподчинение органов местного самоуправления разного территориального уровня.

Вопросы территориальных основ местного самоуправления по-разному решались на разных этапах становления и развития мест­ного самоуправления в Российской Федерации.

Первоначально органы местного самоуправления не создавались и функционировали в границах административно-территориальных единиц.

В соответствии со ст. 2 указанного Закона местное самоуправление осуществлялось в границах районов, городов, районов в родах, поселков, сельсоветов, сельских населенных пунктов.

Таким образом, принципы административно-территориального устройства, предполагающие отношения соподчинения органов власти разного территориального уровня, были, по существу перенесены на систему местного самоуправления.

Организация местного самоуправления на других территориях возможна на основе объединения отдельных городских и сельских поселений- «Поселенческий» принцип организации местного самоуправления ставит, таким образом, под сомнение существова­ние района в качестве самостоятельной территориальной единицы местного самоуправления. Так, в соответствии с Положением об основах организации местного самоуправления органы местного самоуправления должны были образовываться в «городах, сель­ских поселениях, других населенных пунктах» (п. 1). Что же ка­сается района, сельского округа (территории сельсовета), то со­гласно указанному Положению на территориях, включающих не­сколько городских или сельских поселений (под это определение попадают и территория района, и территория сельского округа), совместным решением органов местного самоуправления мог быть создан единый орган местного самоуправления соответствующих территорий[2].

Конституция РФ не дает однозначного ответа на вопрос о тер­риториальных основах местного самоуправления. Неофициально считается принятым «американский» вариант с организацией самоуправления в таунах, тауншипах и муниципальных корпорациях. Согласно ст. 131 «местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом истори­ческих и иных местных традиций». Таким образом, Конститу­ция РФ не связывает напрямую территориальную организацию местного самоуправления с административно-территориаль­ным устройством. Вместе с тем она не исключает возможнос­ти такого решения вопроса территориальной основы местного самоуправления.

Закон об общих принципах организации местного самоуправ­ления вслед за ГК РФ (часть первая) использует новое понятие: «муниципальное образование», имеющее важное значение для ре­шения вопроса о территориальной организации местного самоуп­равления. Однако, самостоятельно решая вопросы территориальной орга­низации местного самоуправления, субъекты РФ должны основы­ваться на следующих принципах:

а) местное самоуправление осуществляется на всей террито­рии Российской Федерации в городских, сельских поселениях и иных поселениях (общиных).

Ограничение права граждан на осуществление местного само­управления на отдельных территориях допускается федеральным законом в целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства;

б) население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления.

Конституция РФ (ст. 131), Закон об общих принципах органи­зации местного самоуправления (ст. 12) гарантируют каждому го­родскому и сельскому поселению право на самоуправление и не допускают местное управление только в качестве временного. Поря­док реализации этого права устанавливается законами субъектов Федерации. Это право может быть реализовано, во-первых, путем создания самостоятельного муниципального образования, во-вто­рых, путем присоединения к какому-либо муниципальному обра­зованию и, в-третьих, возможна организация территориального общественного самоуправления на территории поселения, не явля­ющегося муниципальным образованием;

в) обеспечение экономических и организационных условий для осуществления местного самоуправления.

Обязательным условием для признания территориальной еди­ницы в качестве территории муниципального образования, т.е. территориальной основы местного самоуправления, является на­личие муниципальной собственности, местного бюджета и выбор­ных органов местного самоуправления.

г) обеспечение целостности территории муниципального об­разования. Вопросы территориальной организации местного самоуправле­ния должны решаться с учетом компактного проживания на тер­ритории муниципального образования национальных групп и об­щностей, корённых (аборигенных) народов, казачества и других исторических и местных традиций.

Проблемы территориальной организации местного самоуправ­ления тесно связаны с вопросом о предметах ведения местного самоуправления. Перечень вопросов местного значения, установ­ленный федеральным законом, является достаточно обширным и по существу единым для всех муниципальных образований. Поэ­тому каким бы небольшим по своей территории, населению и дру­гим параметрам ни было муниципальное образование, оно обязано заниматься решением всех вопросов местного значения, указан­ных в общефедеральном перечне. Но очень часто муниципальные образования несопоставимы по своему финансово-экономическо­му потенциалу (небольшой поселок и крупный город).

Закрепление территориальных основ местного самоуправления в Конституции РФ.

Установление и изменение границ муниципальных образований отнесено Законом об общих принципах организации места самоуправления к полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации (ст. 5). Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации принимают законы, закрепляют порядок установления и изменения границ муниципальных образований. Законы должны обязательно предусматривать гаран­тии учета мнения населения при решении вопросов изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуп­равление.

Как показывает практика, право устанавливать и изменять гра­ницы муниципального образования закрепляется либо за законо­дательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации, либо за главой исполнительной власти субъ­екта Федерации. Согласно ст. 18 Закона Республики Марий Эл от 13 мая 2007 г. «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства в Республике Марий Эл» установле­ние и изменение границ районов, сельсоветов, городов, поселков производится Государственным Собранием Республики по пред­ставлению Президента либо Правительства Республики или рай­онного (городского) собрания в порядке, установленном для осу­ществления ими права на законодательную инициативу. При этом Закон обязывает учитывать мнение населения. Прохождение границы устанавливается:[3]

а) по суше — по характерным точкам, линиям рельефа или ясно видимым ориентирам;

б) на судоходных реках — по середине главного фарватера; на несудоходных реках, ручьях — по их середине или по середине главного рукава реки; на озерах и иных водоемах — по равноот­стоящей срединной, прямой или другой линии;

в) на водохранилищах гидроузлов и иных искусственных водо­емах — в соответствии с границей, проходившей на местности до ее затопления;

г) на мостиках, плотинах и других сооружениях, проходящих через реки, ручьи и иные водоемы, — по середине этих соору­жений.

Описание и порядок установки знаков определяется Прави­тельством Республики.

Закон Московской области от 31 июля 2007 г. «О порядке обра­зования, объединения, преобразования и упразднения муници­пальных образований» предоставляет право устанавливать и из­менять границы муниципального образования губернатору облас­ти. Губернатор решает эти вопросы в порядке, устанавливаемом законом Московской области об установлении и изменении границ муниципальных образований.

Вопросы об установлении или изменении территорий внутригородских муниципальных образований решаются с учетом мне населения соответствующей территории представительным ном местного самоуправления города самостоятельно в соответствии с уставом города.