Ведомственное нормотворчество является одним из компонентов правовой системы государства, при помощи которого право эффективно воздействует на складывающиеся общественные отношения. В тоже время и нормотворческая деятельность не изолирована от социальных процессов, которые прямо или косвенно влияют на формирование норм права, и, как известно, на конечный продукт этой деятельности - ведомственный акт.
Отношение публичных властных субъектов государственной природы к правотворчеству отражено в современном российском законодательстве. Для выявления вклада публичных властных структур в данную форму деятельности необходимо уточнить, что в теории выработаны и употребляются такие понятия, как «правотворчество», «законотворчество» и «нормотворчество». Первые два термина соотносятся между собой как общее и частное, поскольку законотворчество – это процессуальная форма государственной деятельности по принятию управомоченными субъектами (органами законодательной (представительной власти) в установленном законом порядке.
Относительно правотворчества и нормотворчества необходимо отметить следующее. С позиции общей теории права нормы могут быть самыми разными – техническими и социальными. Последние возможны в правовой, моральной, религиозной, корпоративной и прочей разновидностях. Если исходить из общетеоретических положений, то нормотворчество – это деятельность по созданию любых норм, а не только правовых. Однако в юридической литературе часто отождествляют нормотворчество и правотворчество.
Понятия нормотворчества и правотворчества необходимо разграничивать и рассматривать как целое и часть. И здесь, прежде всего, позиция связана с тем, что отдельные результаты нормотворчества не всегда в науке признаются источниками права, хотя в конечном счете имеют отношение и к правовому регулированию. Поэтому дальнейшее исследование будет выстроено с учетом включения нормотворчества в правотворчество. Все субъекты как носители публичной власти можно разделить на непосредственных «реализаторов» правотворческих полномочий и участников таких отношений. Итак, к первой группе следует отнести парламент, осуществляющий законотворчество. Таковое является одним из важнейших признаков в любом государстве вне зависимости от его типа и формы.
Еще Н. М. Коркуновым было отмечено, что законодательная власть в государстве – не что иное, как общая воля государства, в силу которой издаются законы».
В российской юридической литературе выработалось две позиции относительно понимания законотворческого процесса. Во-первых, законотворческий процесс ограничен рамками официального прохождения законопроекта в высшем представительном органе. Во-вторых, законодательный процесс охватывает и всю предварительную деятельность, связанную с подготовкой проекта закона.
В России законотворчество – важнейший вид правотворчества, реализуемый парламентом – Федеральным Собранием. Законотворчество связано с поиском оптимальных форм правовой регламентации: применение традиционных и инновационных методов правового воздействия, которые направлены на регулирование вновь появившихся отношений.
Далее следует конкретизировать роль исполнительной власти в правотворчестве. В Указе Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. определено, что в установленной сфере деятельности нормативное правовое регулирование реализуется федеральными министерствами.
Иные органы исполнительной власти (федеральная служба, федеральное агентство) – органы, реализующие правоприменительную деятельность, связанную с выполнением государственных функций и оказанием государственных услуг; они не имеют права нормативно-правового регулирования, за исключением случаев, предусмотренных в указах Президента или постановлениях Правительства Российской Федерации.
Таким образом, следует подчеркнуть, что современные нормы права министерств Российской Федерации наделены функцией правотворчества (следовательно, могут быть отнесены к первой из выделенных групп субъектов), а иные органы исполнительной власти такими полномочиями не обладают, за исключением случаев, которые предусмотрены в указах Президента РФ или постановлениях Правительства РФ (следовательно, они относятся ко второй группе предложенных нами субъектов).
Ведомственное правотворчество - это существенная сфера деятельности федеральных органов исполнительной власти. Оно занимает самостоятельную позицию по отношению к другим нормативным правовым регуляторам жизнедеятельности общества и является неотьемлимой частью правового регулирования. Ведомственное правотворчество необходимо как важная профессиональная и компетентная система юридической практики, обеспечивающая реализацию законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.
В соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации нормативные правовые акты должны издаваться в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений.
Однако в действительности вариативное число принимаемых, утверждаемых наименований нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти значительно больше приведенного исчерпывающего перечня форм. Например, для силовых ведомств характерно издание наставлений и уставов. Приказ министра обороны РФ от 31 января 2001 г. № 10 «Об утверждении Наставления по правовой работе в Вооруженных Силах Российской Федерации» содержит норму, в соответствии с которой основными правовыми актами Минобороны России и Генерального штаба Вооруженных Сил РФ являются приказ, директива, указание, приказание. Но нормативные правовые акты издаются только в форме приказов. Помимо прочего, издаются инструкции, положения, руководства, наставления, постановления, планы, вводимые в действие приказами.
В качестве сравнительно нового направления правотворчества исполнительной власти следует указать административные регламенты выполнения государственных функций и оказания государственных услуг. Они на федеральном уровне утверждаются единственной формой – приказом.
В целом, безусловно, налицо не системность, громоздкость и несоблюдение действующих требований подготовки и оформления федеральными органами исполнительной власти своих нормативных правовых актов. Данная ситуация требует корректировки, по-прежнему остается актуальным принятие федерального закона, посвященного нормативным правовым актам в России. В нем должны быть систематизированы стандарты, определяющие содержание и форму актов, выработана единая методика проведения правовой экспертизы проекта нормативного правового акта, установлена ответственность органов публичной власти и должностных лиц за издание нормативного правового акта, противоречащего Конституции Российской Федерации и федеральным законам.