Разграничение полномочий между уровнями публичной власти, их оптимизация для местного самоуправления, приведение в соответствие расходных полномочий муниципальных образований доходным источникам их бюджетов было одним из оснований и целью муниципальной реформы. Однако достичь этого в полной мере не удалось. Более того, за истекшие десять лет, прошедших после принятия Федерального закона №131-ФЗ, более чем  в полтора раза увеличились перечни вопросов местного значения всех видов муниципалитетов: с 2003 по 2012 гг. количество вопросов местного значения городских округов увеличилось с 27 до 44, муниципальных районов – с 20 до 38, поселений – с 22 до 39. При этом не производились не только компенсация возросших расходов на их решение, но и расчет «стоимости» этих новых полномочий [25, с. 38].

Отмечается недостаточный учет природы полномочий при их распределении между уровнями власти. Так, с одной стороны, на органы местного самоуправления подчас возлагаются не свойственные им функции – имеющие по своей природе общегосударственный или региональный характер, либо требующие централизованного подхода, решения силами единой государственной системы органов. Так, неоправданно к вопросам местного значения отнесены:  профилактика терроризма и экстремизма; гражданская оборона; предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций, деятельность аварийно-спасательных служб и формирований; мобилизационная подготовка; осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья; предоставление участковому уполномоченному полиции и членам его семьи жилого помещения, а также помещения для работы на обслуживаемом административном участке.

Отсутствие должного методического, организационного и профессионального обеспечения этой деятельности, которое муниципалитетам трудно, а порой и невозможно осуществить без государственной поддержки приводит порой на практике к недостаточно эффективной работе муниципалитета в этой непростой, высокопрофессиональной и весьма ответственной сфере, от которой порой зависит жизнь и благополучие тысяч людей.

С другой стороны, в ряде случаев органы местного самоуправления неоправданно лишаются средств влияния на процессы жизнеобеспечения на местах и которые эффективнее можно решать именно с муниципального уровня. Это касается, например, некоторых контрольно-надзорных полномочий и, шире, всей системы муниципального контроля [34, с. 230-231].

Важным и назревшим вопросом является и предоставление органам местного самоуправления поселений права распоряжаться общераспространенными полезными ископаемыми (в первую очередь, песком, глиной, гравием, торфом), что не только укрепит минерально-сырьевую базу местного дорожного и гражданского строительства, а также малой энергетики, но и положительно скажется на доходах муниципальных образований, укрепит материальную базу села. При этом субъекты Российской Федерации своими законами могли бы устанавливать конкретный перечень полезных ископаемых, являющихся на их территории общераспространенными.

Также в целях повышения эффективности использования территориальных ресурсов органы местного самоуправления поселений должны быть включены в состав субъектов, осуществляющих распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена. Одновременно должно быть отменено исключение, позволяющее органам государственной власти субъектов Российской Федерации распоряжаться земельными участками в столицах (административных центрах) этих субъектов, о чем уже давно и справедливо говорят руководители крупных городов. Необходимы местному самоуправлению и полномочия по созданию муниципальных информационных систем, обеспечивающих решение вопросов местного значения.

Четвертая часть вопросов местного значения содержит такие формулировки, как «создание условий», «обеспечение условий», «участие в осуществлении», «содействие развитию» и т.п. Подобный подход не всегда позволяет определить объем полномочий органов местного самоуправления в соответствующих сферах [18, с. 26].

Необходимо уточнение (там, где это возможно сделать) правового содержания данной терминологии. При этом, однако, нельзя допустить чрезмерного ограничения самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов местного значения, в том числе – и прежде всего – при использовании программно-целевых методов и «бюджетов развития» в комплексном социально-экономическом развитии муниципалитетов.

 В рамках программы научно-исследовательской работы Государственной Думы, проведенной по инициативе Комитета Государственной Думой по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления осенью 2012 года, было обработано 567 федеральных закона, касающихся вопросов местного самоуправления, и в 203 из них выявлены полномочия, осуществление которых тем или иным образом возложено на органы местного самоуправления в различных сферах общественных отношений.

Обнаружилось, что в целом ряде федеральных законов на органы местного самоуправления возложены полномочия, явно выходящие за пределы вопросов местного значения (не являющиеся по своей природе муниципальными) и при этом не переданные в установленном порядке в качестве делегированных федеральных государственных полномочий. Например:  - регистрационный учет граждан по месту пребывания и жительства при  отсутствии органов миграционного учета (статья 4 Закона Российской Федерации 25 июня 1993 года № 5242-I «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»);

- прием местной администрацией денежных средств от граждан в счет уплаты налогов при отсутствии банка (статья 58 Налогового кодекса Российской Федерации);

- регистрация трудовых договоров, заключаемых работодателями – физическими лицами, не являющимися индивидуальными предпринимателями(статья 303 Трудового кодекса Российской Федерации);

- выдача разрешений на вступление в брак лицам, не достигшим возраста 16 лет (часть 2 статьи 13 Семейного кодекса Российской Федерации);

- участие в обеспечении проведения выборов в органы государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статьи 16, 17, 19, 61 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»);

- учет личных подсобных хозяйств и ведение похозяйственных книг (статья 7 Федерального закона от 7 июля 2003 года № 112-ФЗ «О личном подсобном хозяйстве»);

- приостановление работ, связанных с пользованием недрами, контроль за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых и иные полномочия органов местного самоуправления в сфере недропользования (статья 5 Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 года № 2395-I «О недрах»);

- организация проведения профилактических прививок, включенных в Национальный календарь профилактических прививок (статья 6 Федерального закона от 17 сентября 1998 года № 157-ФЗ «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней»);

- полномочия в области мобилизационной подготовки и мобилизации, кроме организации и осуществления мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории муниципального образования (статья 8 Федерального закона от 26 февраля 1997 года № 31-ФЗ «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации»);

- формирование списка народных заседателей (статья 2 Федерального закона от 2 января 2000 года № 37-ФЗ «О народных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации») и некоторые другие [10, с. 45-51].

За органами местного самоуправления такие полномочия, в соответствии с конституционными положениями, должны быть закреплены как государственные с предоставлением соответствующих субвенций на их исполнение. В то же время полномочия, установленные «отраслевыми» федеральными законами и выходящие за «рамки» вопросов местного значения, которые по своей природе являются муниципальными, вполне могут быть отнесены к соответствующим вопросам местного значения, что, очевидно, в ходе дальнейшей работы по совершенствованию Федерального закона №131-ФЗ и должно быть сделано. Речь идет, например, о полномочиях в сфере экологической экспертизы, по установлению территорий традиционного природопользования, по распоряжению участками недр местного значения и др.

Надо сказать, что сходные проблемы существуют и на уровне регионального законодательства, когда субъекты Российской Федерации в ходе правового регулирования тех или иных отношений по предметам совместного ведения, по существу, возлагают на органы местного самоуправления дополнительные функции. Между тем региональными законами полномочия органов местного самоуправления по вопросам местного значения, в отличие от федеральных законов, вообще регулироваться не могут.

Наряду с этим существует ряд полномочий с неопределенной правовой природой – полномочий, прямо закрепленных за органами местного самоуправления, но вызывающих сложности в однозначном отнесении с тем или иным вопросом местного значения (например, содействие поиску и устройству безнадзорных животных; постановка на учет, содержание бесхозяйного недвижимого имущества, а также оформление права муниципальной собственности на него в случае необнаружения собственника; размещение социальной рекламы и др.). В данном случае необходимо четко определиться, следует ли вообще возлагать данные полномочия на органы местного самоуправления, и внести соответствующие законодательные поправки: либо исключить их из компетенции органов местного самоуправления, либо инкорпорировать в перечень вопросов местного значения.

Наконец, в ряде случаев имеет место неопределенность в принадлежности полномочий – это случаи, когда функция прописана, а к чьей конкретно компетенции она относится, не ясно. Такова, например, ситуация со скотомогильниками (биотермическими ямами), бесхозяйными гидротехническими сооружениями, отловом и иммунизацией безнадзорных животных, организацией спецстоянок для хранения задержанных транспортных средств и др. Это приводит к тому, что в одних местах этим занимаются региональные власти, в других – муниципальные, в третьих – никто не занимается. В ходе прокурорских проверок и судебных разбирательств данные положения получают различное истолкование и по-разному определяется ответственный за эти «бесхозяйные» функции уровень власти. А ведь многое даже из названного выше – это не какие-то второстепенные, а жизненно важные проблемы, грозящие неблагоприятными последствиями вплоть до экологических катастроф [13, с. 127].

Не единичны случаи, когда за разными уровнями власти закреплены однородные функции и сферы ответственности, полномочия четко не разграничены. В ряде случаев формулировки как базового, так и отраслевого законодательства при описании вопросов ведения разных уровней власти, а также разных видов муниципалитетов практически идентичны или схожи до степени смешения. В результате невозможно определить границы компетенции и ответственности каждого уровня власти в соответствующей сфере. Это касается, например, охраны окружающей среды, поддержки сельскохозяйственного производства, поддержки малого и среднего предпринимательства, культуры, искусства, народных художественных промыслов, деятельности аварийно-спасательных служб и аварийно-спасательных формирований, терроризма и экстремизма, работы с детьми и молодежью.

Статьями 141, 151, 161  Федерального закона № 131-ФЗ закреплено порядка 10 прав каждого вида муниципальных образований (создание музеев поселения, муниципального района, городского округа; совершение нотариальных действий, предусмотренных законодательством, в случае отсутствия в поселении нотариуса; участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству и ряд других), что соответствует трети объема вопросов местного значения муниципальных образований, закрепленных статьями 14, 15, 16 того же Закона. При этом такие права закрепляются не только в базовом, но и в отраслевом законодательстве. Более того, с учетом изложенных выше проблем разграничения компетенции, это ведет к тому, что не всегда можно однозначно определить природу той или иной функции, понять, как она соотносится с вопросами местного значения и не является ли она в действительности государственным полномочием, не переданным в установленном порядке. Закрепление значительного объема прав по решению вопросов, не отнесенных законом к вопросам местного значения, ведет к размыванию ответственности за их решение, перекладыванию политической и социальной ответственности государства на нижестоящий уровень власти, который не всегда способен в должном объеме это реализовать.

Стали отмечаться также случаи, когда органы прокурорского надзора требуют от органов местного самоуправления в обязательном порядке исполнения полномочий (т.е. не только прав, но и обязанностей) по вопросам, не отнесенным к вопросам местного значения.

Требуется государственное поручение по проведению работы по дальнейшей оптимизации, уточнению и разграничению полномочий между уровнями публичной власти, между видами муниципальных образований.

Необходимо надлежащим образом урегулировать полномочия, не подпадающие под вопросы местного значения – либо в установленном порядке передать их на местный уровень, установив в Федеральном законе №131-ФЗ соответствующий им вопрос местного значения, либо изъять из компетенции органов местного самоуправления, предав его на соответствующий государственный уровень [28, с. 142-143].

Исключить закрепление в законе одинаковых или сходных полномочий за разными уровнями публичной власти и/или разными видами муниципальных образований одновременно. В тех случаях, когда сделать это в законе принципиально невозможно либо нецелесообразно в связи с возникающим при этом ограничениям возможностей муниципалитетов по комплексному социально-экономическому развитию, уместно заключать публичные договоры между органами власти разных уровней, а также между органами местного самоуправления муниципального района и поселений по разграничению полномочий между ними в рамках установленных законом компетенций, для чего требуется ввести в право институт «публичного договора».

Считаем целесообразным разделить в Федеральном законе №131-ФЗ вопросы местного значения для городских поселений и для сельских поселений.

Требуется неукоснительно соблюдать норму статьи 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно которой при возложении на органы местного самоуправления новых расходных обязательств либо увеличении имеющихся одновременно должны определяться источники и порядок финансирования соответствующих дополнительных расходов; исключить из практики

Государственной Думы принятие к рассмотрению в первом чтении законопроектов, не содержащих соответствующих положений, установив данное правило в Регламенте Государственной Думы.

Необходимо провести системную и масштабную работу по расчет стоимости полномочий местного самоуправления применительно к каждому субъекту Российской Федерации или их группам (например, по федеральным округам).

Считаем необходимым уточнить в Федеральном законе №131-ФЗ компетенции органов местного самоуправления внутри одного муниципального образования. Целесообразно законодательно установить общее правило, что представительный орган муниципального образования осуществляет нормативное правовое регулирование по вопросам, отнесенным к компетенции муниципального образования, а местная администрация регулирует эти вопросы в случаях и в порядке, установленном принятыми нормативными правовыми актами; и неукоснительно соблюдать этот подход в практике правоприменения. Представительному органу должны принадлежать законодательно установленные исключительные полномочия по утверждению планов и программ, как комплексного социально-экономического развития муниципального образования, так и планов и программ по направлениям муниципальной деятельности, по утверждению тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений, по определению порядка создания, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений.

Полагаем целесообразным законодательно предоставить необходимые полномочия главе муниципального образования как его высшему должностному лицу по обеспечению осуществления органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, включая возможность координации деятельности органов местного самоуправления и их регулярной отчетности перед главой в соответствии с процедурой, установленной уставом муниципалитета.

Устойчивой тенденцией является заметный рост числа государственных полномочий, передаваемых для осуществления органам местного самоуправления.

Во многих случаях субъектами Российской Федерации передаются не отдельные государственные полномочия, а целые блоки полномочий, по факту практически все полномочия в определенной сфере. Проблема заключается в том, что при принятии полномочия, с одной стороны, расширяется поле деятельности органов местного самоуправления, и это имеет определенную целесообразность, но, с другой стороны, нередко сужаются возможности муниципалитетов для решения задач местного значения [31, с. 36-40].

Ситуация усугубляется тем, что во многих «отраслевых» законах, принимаемых в последнее время, субъектам Российской Федерации разрешается передавать на местный уровень переданные им федеральные государственные полномочия. Это предусмотрено, например, Федеральными законами «Об актах гражданского состояния», «О Всероссийской сельскохозяйственной переписи», «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции», «О ветеранах», «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», «О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей» и др. Такая ситуация крайне усложняет и запутывает распределение и реализацию соответствующих функций.

Доля средств, передаваемых местным бюджетам из бюджетов вышестоящего уровня в виде субвенций в целях финансового обеспечения делегированных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий составляет по итогам 2012 года 28,4% консолидированных доходов местных бюджетов, или 893,6 млрд. рублей (данные Министерства финансов РФ).

В то же время реализация делегированных государственных полномочий на основе субвенций из бюджетов вышестоящего уровня не способствует укреплению налогового потенциала муниципальных образований, не стимулирует органы местного самоуправления к эффективному исполнению переданных (не собственных) полномочий, возложенных на них без их согласия и зачастую без достаточного финансового и материального обеспечения. Делегирование полномочий нижестоящим уровням публичной власти представляет собой вторичный механизм перераспределения компетенции, а потому является следствием неэффективного первичного разграничения полномочий между различными уровнями публичной власти.

Полагаем целесообразным разработать и принять новую редакцию главы 4 Федерального закона №131-ФЗ, регулирующую наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, в которой:

- определить основные принципы и случаи делегирования государственных полномочий местному самоуправлению;

- подтвердить, что государственные полномочия передаются исключительно законом;

- определить, что делегируются только полномочия по предоставлению услуг, при этом нормативно-правовое регулирование осуществления полномочий, включая нормативы и стандарты услуг, социальные льготы, равно как и финансирование предоставления услуг, основанное на оценке стоимости передаваемого полномочия, включая накладные расходы, устанавливаются тем уровнем власти, который делегирует данные полномочия со всей полнотой ответственности за их финансирование;

- исключить возможность «двойной» передачи государственных полномочий (с федерального уровня – на региональный, а затем с регионального – на местный): передавать можно, как принцип, только полномочия своего уровня власти, инойподход ослабляет ответственность за исполнение полномочий;

- предусмотреть возможность предварительного согласования передачи полномочий органов государственной власти субъекта РФ органам местного самоуправления муниципальных образований с советом муниципальных образований субъекта РФ.

Необходимо провести ревизию перечня полномочий субъектов Российской Федерации, установленных статьей 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», которыми органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе наделять органы местного самоуправления, с целью его сокращения.

Необходимо также урегулировать, наконец, застарелый вопрос о регистрации граждан по месту жительства при отсутствии органов федеральной миграционной службы, оформив его как делегированное федеральное государственное полномочие, и предусмотреть выделение субвенций на его реализацию.

С совершенствованием системы компетенций местного самоуправления неотъемлемо связан процесс формирования единой системы качества и доступности государственных и муниципальных услуг. Актуальной остается проблема, связанная с отсутствием единых принципов и методических рекомендаций выделения, классификации и стандартизации муниципальных услуг [23, с. 17-19].

В отсутствии таких стандартов на государственном уровне органы местного самоуправления вынуждены самостоятельно вырабатывать подходы к определению и классификации услуг, что замедляет внедрение нормативного финансирования муниципальных услуг. Необходимо привести во взаимное соответствие положения Бюджетного кодекса РФ и Федерального закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" в части определения и соотнесения понятий «муниципальная услуга», «муниципальная функция». Необходимо выработать на федеральном государственном уровне единые принципы и методические рекомендации выделения и классификации муниципальных услуг, единые подходы к установлению стандартов оказания услуг и их стоимостной оценки.

Комфортность предоставления услуг зависит, в первую очередь, от оперативности решения вопроса, с которым обращается человек, и от того, сколько времени и усилий затрачивает заявитель на общение с органами власти по этому поводу. В этой связи, во-первых, повсеместно должны быть приняты административные регламенты. В июле 2012 года истек отведенный Федеральным законом "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" срок для принятия всех необходимых регламентов, а также для приведения ранее принятых регламентов в соответствие с данным Законом. Административные регламенты должны устанавливать совершенно четкие нормативы: по срокам рассмотрения вопроса, по нормам времени ожидания в очереди, по порядку взаимодействия разных органов власти. И главное: эти правила должны неукоснительно соблюдаться, должна быть отлажена система контроля и жесткого реагирования на случаи нарушения установленных правил. Во-вторых, должна быть создана соответствующая институциональная, организационная среда, которая позволяла бы людям минимизировать затраты времени и сил. Для этого нужно активно отрабатывать и шире внедрять модель многофункционального центра.

Однако неурегулированным остается вопрос финансирования деятельности многофункциональных центров, которые, как правило, существуют как учреждения субъекта Российской Федерации либо муниципальные учреждения.

Соответственно, в законодательстве Российской Федерации необходимы отсутствующие ныне правовые механизмы, обеспечивающие возможность софинансирования их деятельности из бюджетов разного уровня.

Согласно Постановлению Правительства Российской Федерации № 796, в населенных пунктах с численностью населения свыше 50 тыс. человек в многофункциональном центре (МФЦ) должно быть не менее 20 окон для приема и выдачи документов. При этом предусмотрено, что площадь МФЦ в таких городах должна составлять, как правило, не менее 800 кв.м. Однако выполнение данных требований затруднительно для большинства малых и средних городов в связи с дефицитом свободных помещений, находящихся в муниципальной собственности.

Полагаем, что необходимы региональные программы создания многофункциональных центров в муниципальных образованиях региона с возможным целевым софинансированием создания МФЦ в тех муниципальных образованиях, возможности которых по созданию МФЦ в соответствии с требованиями и сроками, определенными законодательством, ограничены.

Полагаем, что поскольку вопрос повышения эффективности предоставления муниципальных услуг и связанный с ним вопрос о работе МФЦ является одним из ключевых для местного самоуправления, необходимо постоянное внимание к нему со стороны публичных властей всех уровней и устранения правовых и организационных препятствий на пути его реализации.